Ceuta et Melilla occupent aujourd’hui une place qui excède le cadre des relations maroco-espagnoles. Sécurité des frontières, migrations, fondamentalisme religieux, criminalité organisée ou stabilité de la Méditerranée occidentale se rencontrent aujourd’hui dans un même espace.

Les réponses sécuritaires peuvent contenir une crise ou restaurer temporairement l’ordre public. Elles ne modifient ni les causes du différend ni les facteurs qui expliquent sa permanence. Ce dossier ne relève plus du seul registre diplomatique. Il s’inscrit dans une configuration géopolitique profondément différente de celle qui l’a vu naître.

Pourtant, la plupart des analyses continuent d’aborder Ceuta et Melilla à travers le droit international ou la mémoire historique. Ces approches restent indispensables, mais elles n’épuisent plus le sujet. Une autre dimension s’est graduellement imposée : celle de la géographie politique. Le débat ne porte plus sur la seule attribution juridique de ces territoires. Il concerne les effets que leur localisation produit sur l’exercice de la souveraineté, les rapports de force et les choix stratégiques des États concernés.

Une singularité qui dépasse l’héritage historique

Dans un espace méditerranéen en pleine recomposition, Ceuta et Melilla occupent une place singulière dans les relations internationales. Peu de situations réunissent aujourd’hui deux villes administrées par un État européen tout en étant situées sur le continent africain. Cette particularité fait de ce dossier l’un des derniers héritages de l’expansion ibérique à avoir traversé les grandes vagues de décolonisation du XXᵉ siècle.

L’origine de cette situation remonte aux débuts de l’expansion portugaise et espagnole sur les côtes africaines. Ceuta est occupée par le Portugal en 1415 avant de passer sous administration espagnole en vertu du traité de Lisbonne de 1668. Melilla est occupée par l’Espagne depuis 1497. Depuis cette époque, les empires ont disparu, les frontières ont été redessinées et la plupart des situations héritées de la période coloniale ont trouvé une issue. Le statut de ces deux villes, en revanche, est resté inchangé.

Cette permanence explique en partie la sensibilité du dossier. Elle ne suffit pas à en rendre compte. L’héritage historique ne suffit plus à expliquer la place qu’occupent aujourd’hui Ceuta et Melilla. Les recompositions de la Méditerranée occidentale ont profondément modifié l’environnement stratégique dans lequel ce dossier évolue.  C’est dans cette mutation que réside, à mes yeux, la principale clé de lecture de ce différend.

Lorsque la géographie redéfinit les rapports de force

L’existence d’un titre juridique ne dispense pas d’analyser les conditions concrètes dans lesquelles la souveraineté est exercée. Or, ces conditions sont largement déterminées par la configuration géographique des deux villes.

Les transformations intervenues depuis la fermeture du commerce atypique ont mis cette réalité en évidence. Pendant longtemps, le fonctionnement des deux villes reposait sur un modèle économique qui atténuait les effets de leur enclavement. La réduction des échanges frontaliers, l’augmentation du coût du contrôle des frontières et la pression migratoire ont révélé les limites de cet équilibre. Aujourd’hui, Ceuta et Melilla apparaissent moins comme deux villes européennes tournées vers leur métropole que comme deux espaces dont le fonctionnement dépend, dans une large mesure, de leur environnement géographique immédiat.

Cette évolution conduit à distinguer deux réalités qu’il convient souvent de ne pas confondre. La première relève de la souveraineté juridique. La seconde concerne les conditions concrètes dans lesquelles cette souveraineté est exercée. Cet écart constitue l’une des principales spécificités de Ceuta et Melilla.

L’écart de puissance économique entre l’Espagne et le Maroc ne modifie pas cette donnée. Madrid dispose de ressources financières, militaires et institutionnelles largement supérieures à celles de Rabat. Pourtant, aucune de ces capacités ne supprime les contraintes créées par la localisation des deux villes. L’approvisionnement, les flux de circulation, une partie des activités économiques et la stabilité du voisinage immédiat restent étroitement liés au territoire marocain. Ce constat rappelle une règle classique de la géographie politique : la puissance permet d’agir sur un espace, mais elle n’efface jamais les contraintes que cet espace impose.

Cette observation dépasse le cas de Ceuta et Melilla. Lorsque les réalités géopolitiques s’éloignent des arrangements juridiques établis, le coût politique, économique et sécuritaire du statu quo augmente. La géographie ne modifie pas les frontières en droit, mais elle transforme les conditions de leur administration.

Cette dimension apparaît aussi dans le regard porté sur ce dossier par les institutions européennes. L’Union européenne considère Ceuta et Melilla comme faisant partie du territoire espagnol tout en leur appliquant des régimes douaniers et fiscaux distincts. Les Nations unies ne les classent pas parmi les territoires non autonomes. Ces éléments relèvent du droit positif. Ils n’épuisent pourtant pas le débat. Dans une partie du monde, la persistance de deux enclaves européennes sur le continent africain continue d’alimenter des interrogations sur la manière dont les principes de l’intégrité territoriale et de la décolonisation sont appliqués selon les contextes.

La question ne consiste pas à assimiler Ceuta et Melilla à d’autres différends territoriaux. Chaque situation possède sa propre histoire et son propre cadre juridique. En revanche, le débat sur la cohérence des principes défendus par les puissances occidentales demeure légitime. Il transcende le seul cas espagnol et renvoie à une question plus large sur l’influence des rapports de force dans la hiérarchie des priorités internationales.

Lecture sous prisme de l’expansionnisme

Une partie des élites politiques, médiatiques et sécuritaires espagnoles continue de lire les positions marocaines à travers le prisme de l’expansionnisme. Cette grille, largement héritée de la seconde moitié du XXᵉ siècle, concentre l’analyse sur les intentions prêtées à Rabat et relègue au second plan les transformations du voisinage méridional de l’Europe. Elle présente ainsi un dossier vieux de plusieurs siècles comme le produit d’une stratégie marocaine contemporaine.

Le maintien de la situation actuelle répond aussi à des intérêts plus concrets. Avec le temps, une économie institutionnelle s’est développée autour des deux villes. Les dispositifs militaires, les structures chargées du contrôle des frontières, les régimes fiscaux particuliers et les transferts budgétaires représentent une part importante de leur fonctionnement. Cette réalité explique pourquoi la réflexion ne se limite pas à une opposition entre les positions officielles du Maroc et de l’Espagne. Elle doit également prendre en compte des acteurs locaux dont les intérêts convergent avec la préservation du statu quo.

Ces intérêts contribuent également à entretenir une lecture sécuritaire qui tend à faire du Maroc la principale source de menace. Une telle représentation facilite la justification de certains dispositifs administratifs et sécuritaires. Elle laisse pourtant de côté un élément essentiel : La proximité géographique crée une interdépendance durable que ni les discours politiques ni les alternances gouvernementales espagnoles ne peuvent supprimer. La question stratégique n’est donc pas de savoir si cette interdépendance existe, mais comment elle sera organisée.

Au fond, le cas de Ceuta et Melilla excède la seule question de leur statut juridique. Elles montrent que la géographie ne redistribue pas mécaniquement la souveraineté ; elle transforme progressivement les conditions dans lesquelles celle-ci peut être exercée. C’est cette évolution qui constitue aujourd’hui le principal défi stratégique pour Madrid. Le véritable enjeu n’est plus de défendre un statu quo hérité du passé, mais d’apprécier sa capacité à demeurer viable dans un espace méditerranéen dont les équilibres connaissent une recomposition profonde.

Que révèlent les précédents internationaux ?

Les différends de souveraineté ne suivent pas une trajectoire prédéterminée. L’ancienneté d’un contentieux ne le rend ni irréversible ni insusceptible d’évolution. L’histoire des relations internationales montre au contraire que ces situations changent lorsque leur environnement politique et stratégique se transforme.

L’expérience internationale met en évidence plusieurs chemins possibles. Certains territoires ont retrouvé leur souveraineté à l’issue d’une négociation, d’autres ont connu une période de transition destinée à accompagner un changement de statut. Dans d’autres cas, les parties ont choisi d’organiser la gestion de certaines fonctions sans régler immédiatement la question de la souveraineté. Il n’existe donc ni modèle unique ni séquence obligatoire.

Le retour de Hong Kong et de Macao à la Chine illustre la première hypothèse. Plusieurs décennies d’administration britannique et portugaise n’ont pas empêché un transfert négocié lorsque les conditions politiques sont devenues favorables. Goa conduit à une conclusion comparable. La durée de la présence portugaise n’a pas transformé une situation coloniale en réalité intangible. Le changement est intervenu lorsque le contexte international issu de la décolonisation a profondément modifié les équilibres politiques.

Gibraltar appartient à une logique différente. Le différend entre Londres et Madrid demeure ouvert, mais les accords conclus ces derniers mois montrent qu’un désaccord sur la souveraineté n’empêche pas l’organisation de solutions concrètes concernant la circulation des personnes, les échanges commerciaux ou la coopération sécuritaire. Les positions juridiques restent inchangées ; les contraintes imposées par la géographie conduisent pourtant les parties à rechercher des mécanismes de fonctionnement commun.

Ces précédents ne constituent pas des modèles transposables à Ceuta et Melilla. Chaque contentieux possède sa propre histoire, son propre cadre juridique et son propre contexte politique. Leur intérêt réside ailleurs. Ils montrent que les questions de souveraineté évoluent rarement sous l’effet du temps lui-même. Elles changent lorsque leur environnement stratégique se transforme.

C’est précisément ce qui distingue Ceuta et Melilla. Les deux villes ne se trouvent pas dans une situation insulaire ni dans un espace éloigné de l’État qui revendique leur souveraineté. Elles sont implantées au cœur du prolongement géographique du Maroc. Cette donnée ne tranche pas le différend, mais elle influence directement les conditions de son administration. L’espace dans lequel s’exerce une souveraineté n’est jamais neutre ; il crée des contraintes, produit des interdépendances et redéfinit progressivement les marges de manœuvre des acteurs.

Ainsi, la comparaison internationale conduit à déplacer la question. L’enjeu n’est pas de rechercher un précédent identique, mais de comprendre ce qui fait évoluer un contentieux de souveraineté. L’expérience montre que le droit, à lui seul, explique rarement les transformations observées. Elles résultent plus souvent de l’évolution de l’environnement stratégique, des rapports de force et de la géographie politique.

Sous cet angle, Ceuta et Melilla apparaissent moins comme une exception historique que comme l’expression d’un phénomène plus général : la souveraineté ne s’exerce jamais indépendamment de l’espace dans lequel elle s’inscrit. En effet, les textes en définissent le cadre ; la géographie en conditionne les possibilités d’exercice.

La gouvernance fonctionnelle : organiser l’espace avant de résoudre le différend

Les différends de souveraineté ne se résolvent pas toujours par un accord politique global. L’expérience internationale montre qu’ils évoluent souvent par étapes. Avant même qu’un compromis n’intervienne sur les questions les plus sensibles, les États sont conduits à organiser la gestion des contraintes que leur impose le terrain. De fait, la géographie crée des besoins de coopération qui précèdent parfois le règlement du différend lui-même.

C’est dans cette perspective que s’inscrit la gouvernance fonctionnelle. Elle ne remet pas en cause les positions juridiques des parties et ne cherche pas à redéfinir la souveraineté. Son ambition est différente : créer un cadre stable pour administrer les domaines dans lesquels la proximité géographique rend la coordination inévitable. Les frontières, la circulation des personnes et des marchandises, la coopération sécuritaire, le renseignement, la protection des espaces ou la lutte contre les réseaux criminels relèvent de cette logique.

L’intérêt d’une telle approche tient à sa capacité à dissocier deux niveaux qui sont souvent confondus. Le premier concerne les revendications de souveraineté, qui demeurent inchangées. Le second relève de la gestion quotidienne d’un espace partagé. Les traiter séparément ne règle pas le différend, mais réduit les tensions, améliore la prévisibilité des relations et crée un environnement plus favorable au dialogue.

Ceuta et Melilla illustrent particulièrement cette problématique. Leur insertion dans le prolongement géographique du Maroc place les deux villes au cœur d’un même espace fonctionnel. Les flux économiques, la sécurité des frontières, les migrations, la surveillance des espaces de circulation, la lutte contre le jihadisme ou contre la criminalité organisée relèvent d’une réalité opérationnelle commune. Cette interdépendance ne procède pas d’un choix politique ; elle résulte de la géographie.

La gouvernance fonctionnelle répond à cette contrainte. Elle ne consiste ni à partager la souveraineté ni à élaborer un statut intermédiaire. Elle répond à une question beaucoup plus concrète : comment administrer durablement un espace où certaines fonctions ne peuvent être exercées sans coordination ? Plus l’interdépendance territoriale est forte, plus cette question devient centrale.

Cette logique rejoint la démarche proposée par feu Sa Majesté le Roi Hassan II lorsqu’il appelait à la création d’une commission conjointe chargée d’examiner l’ensemble des dimensions du dossier. L’objectif n’était pas de contourner le différend, mais d’éviter qu’il ne bloque toute possibilité d’organiser les intérêts communs. Cette intuition conserve aujourd’hui toute son actualité.

Les recompositions de l’arc euro-maghrébin renforcent encore cette nécessité. Les menaces transnationales ou la protection des infrastructures critiques ne peuvent être prises en charge par un État agissant seul. Aucune de ces menaces ne s’arrête aux frontières administratives ; toutes s’inscrivent dans un espace géographique partagé.

À ce titre, la gouvernance fonctionnelle ne constitue donc pas une alternative à la souveraineté. Elle répond à une autre logique. Elle reconnaît qu’un différend peut subsister tout en rendant indispensable l’organisation de fonctions communes. Dans le cas de Ceuta et Melilla, elle ne préjuge pas de l’avenir juridique des deux villes. Elle offre un cadre permettant d’administrer une interdépendance que la géographie impose déjà.

Vers une nouvelle lecture des relations maroco-espagnoles

Les transformations qui traversent aujourd’hui le détroit de Gibraltar ont profondément modifié la place qu’occupe le dossier de Ceuta et Melilla dans les relations entre Rabat et Madrid. Longtemps traité comme un contentieux bilatéral, il s’inscrit désormais dans un espace où se croisent plusieurs enjeux géostratégiques. Ces évolutions ont changé la nature du problème bien davantage que son fondement juridique.

Le maintien du statu quo répond-il encore aux intérêts stratégiques de l’Espagne ? Pendant longtemps, cette option apparaissait comme la moins risquée. L’environnement régional a changé. La gestion des deux villes mobilise aujourd’hui des moyens diplomatiques, sécuritaires et financiers croissants, alors même que les défis qui se développent dans l’espace euro-africain exigent une concentration des ressources sur d’autres priorités.

Ceuta et Melilla renvoient ainsi à une question plus large : la place que Madrid entend accorder au Maroc dans sa stratégie méditerranéenne et euro-africaine. Le Maroc est devenu un acteur central dans la gestion des défis sécuritaires communs, des interconnexions énergétiques et des échanges entre l’Europe et l’Afrique. Une lecture centrée sur le seul différend territorial ne rend plus compte des intérêts sécuritaires, énergétiques et économiques qui structurent les relations entre Rabat et Madrid.

Il s’agit de l’un des principaux défis auxquels la politique espagnole est confrontée. Les alternances gouvernementales, les équilibres parlementaires internes ou les discours politiques partisans influencent régulièrement le traitement des questions liées au Maroc. Or les intérêts géopolitiques ne suivent pas le calendrier électoral. Ils s’inscrivent dans la durée. Les États qui partagent un même espace stratégique ont besoin d’une continuité qui sorte de la logique des majorités politiques du moment.

Les expériences observées ailleurs conduisent à un constat différent. En effet, un désaccord sur la souveraineté n’empêche ni la coopération ni la mise en place de mécanismes de coordination lorsque les contraintes du terrain l’imposent. L’enjeu ne réside pas dans l’abandon des positions de principe, mais dans la capacité à adapter les instruments de gestion à une réalité géopolitique en mutation.

Le Maroc et l’Espagne resteront liés par une donnée qui ne dépend ni des gouvernements ni des circonstances : la géographie. Aucune décision politique ne modifiera leur voisinage, ni les interdépendances qui en découlent. Cette proximité fait de Ceuta et Melilla bien davantage qu’un dossier de souveraineté ; elle en fait un révélateur de la manière dont les deux États choisissent d’organiser leur coexistence stratégique.

Le débat devrait être reformulé en ces termes. La véritable question n’est pas de savoir si le différend subsistera encore longtemps. Les contentieux territoriaux peuvent durer plusieurs générations. La question est différente : les instruments utilisés pour le gérer correspondent-ils encore aux réalités géopolitiques du bassin méditerranéen occidental ? Rien n’est moins certain.

L’avenir des relations maroco-espagnoles dépendra moins de la capacité des deux pays à effacer leurs désaccords que de leur aptitude à empêcher ces désaccords de structurer l’ensemble de leur relation. C’est là que se situe aujourd’hui le véritable enjeu stratégique. Une relation bilatérale aussi dense ne peut rester durablement organisée autour d’un héritage du XVe siècle alors que l’environnement régional, les rapports de puissance et les interdépendances entre l’Europe et l’Afrique connaissent une recomposition profonde.

Dynamiques de l’interface Europe–Afrique

Ceuta et Melilla sont souvent abordées sous l’angle du droit ou de l’histoire. Ces deux dimensions demeurent essentielles, mais elles ne suffisent plus à expliquer la trajectoire de ce dossier. Les titres juridiques évoluent lentement. Les rapports de force, eux, se transforment au rythme des mutations géopolitiques. C’est dans cet écart que se joue aujourd’hui une grande partie de l’avenir de ces deux villes.

Pendant plusieurs décennies, le débat s’est concentré sur la question de la souveraineté. Les dynamiques de l’interface Europe–Afrique ont déplacé le centre de gravité du problème. Les migrations, les menaces transnationales, les interconnexions économiques, la sécurité sahélo-saharienne ou les nouvelles dynamiques euro-africaines ne constituent pas des questions périphériques ; elles façonnent désormais l’environnement dans lequel s’inscrit ce différend.

C’est à travers ce prisme que devrait être posée la question en Espagne. Le véritable enjeu n’est pas de savoir si les positions juridiques des parties demeurent inchangées. Il consiste à déterminer si les instruments hérités d’un autre contexte historique restent adaptés aux réalités stratégiques du XXIᵉ siècle. Aucune politique étrangère ne peut durablement ignorer les transformations de l’espace dans lequel elle s’exerce.

Cette réflexion ne concerne pas seulement la seule question de Ceuta et Melilla. Elle concerne la place qu’occupe le Maroc dans la politique méditerranéenne de l’Espagne. Les deux pays coopèrent sur des dossiers qui engagent directement la sécurité et la stabilité de leur voisinage commun. Une lecture centrée exclusivement sur le différend territorial ne rend plus compte de la densité des intérêts qui structurent aujourd’hui les relations maroco-espagnoles.

La relation avec le Maroc gagnerait à devenir un sujet de consensus stratégique plutôt qu’un thème régulièrement réinvesti par le débat et les querelles politiques internes. La persistance des désaccords n’interdit pas la construction d’une relation stratégique stable. Elle impose seulement de distinguer les intérêts permanents des controverses politiques.

Le droit fixe les positions. La géographie transforme les conditions de leur exercice. C’est dans cette tension, plus que dans les héritages du passé que se jouera l’avenir de Ceuta et Melilla.

Cherkaoui Roudani